copy the linklink copied!4. Optimiser les marchés publics en Algérie pour une plus grande efficience

Des programmes prévisionnels standardisés basés sur une analyse fonctionnelle des besoins

Les bonnes pratiques des pays de l’OCDE consistent à conduire une analyse fonctionnelle des besoins formulés, en termes de solutions et non de produits et services disponibles sur le marché. Une telle approche permet par la suite de ne pas limiter la définition du marché pertinent, et donc d’augmenter le niveau de concurrence (Mabin, 2018[8]).

En Algérie, l’article 27 du DMP traite de la détermination des besoins, il précise que la nature et l’étendue du besoin du service contractant doivent être définies « avec précision, par référence à des spécifications techniques détaillées établies sur la base de normes et/ou performances ou d’exigences fonctionnelles. Ces spécifications techniques ne doivent pas être orientées vers un produit ou un opérateur économique déterminé ». L’établissement des besoins par référence à des exigences fonctionnelles exige un certain niveau de capacité dans les entités publiques. Les missions exploratoires de l’OCDE suggèrent qu’en raison des capacités insuffisantes des services contractants, les acheteurs publics se réfèrent souvent aux normes et solutions utilisées lors des procédures d’achat antérieures. Dès lors, le renforcement des capacités des services contractants en matière d’analyse des besoins contribuerait à ancrer l’analyse fonctionnelle dans les pratiques des acheteurs publics en Algérie et à améliorer l’efficience du système.

Une fois le besoin identifié, il doit être intégré dans le plan d’achat de l’entité publique. La publication des plans d’achat en avance est nécessaire afin de donner de la visibilité aux opérateurs économiques sur les opportunités d’achat qui leur sont offertes. Dans la plupart des pays de l’OCDE, les autorités publient leurs plans d’achat sur leur système de passation électronique des marchés, il s’agit d’ailleurs souvent d’une exigence réglementaire (OCDE, 2016[9]). Ainsi, par exemple, en Nouvelle-Zélande les entités publiques doivent publier les procédures dans leurs plans d’achats détaillés au moins un an avant leur lancement, et mettre à jour le plan d’achat au moins une fois tous les six mois (New Zealand Government Procurement Branch, 2015[10]). Par ailleurs, les bonnes pratiques internationales prévoient le développement d’un format standardisé de programmes prévisionnels d’achat, qui permettra d’harmoniser la présentation pour les opérateurs économiques et de s’assurer que les programmes prévisionnels fournissent un niveau de détail pertinent, suffisant et homogène (objet de la procédure, catégories de biens et services, quantités ou montants ainsi que date approximative de lancement de la procédure, etc.). Ces standards devraient également inciter les services contractants à formuler le besoin sous forme d’exigence fonctionnelle, de façon à susciter l’intérêt d’un plus grand nombre d’opérateurs économiques. (Gouvernment d'Australie, 2019[11])

D’après la réglementation algérienne, les services contractants sont tenus de publier un programme prévisionnel des projets de marché au début de chaque exercice budgétaire au Bulletin officiel des marchés de l'opérateur public (Bomop) et/ou sur leur site internet. Cependant, comme mentionné au chapitre 3, les programmes prévisionnels ne sont publiés ni sur le Bomop ni sur le site web des entités publiques. Ce manque de transparence peut avoir un impact négatif sur le niveau de participation des fournisseurs potentiels aux opportunités d’achat, et donc sur le niveau de concurrence. Par ailleurs, le cadre réglementaire ne prévoit pas de format spécifique pour les programmes prévisionnels, ils peuvent donc être préparés dans des formats différents par chaque entité publique. En plus des mesures pour s’assurer du respect des obligations de transparence relatives aux programmes prévisionnels, le gouvernement algérien devrait donc développer un format standard pour le programme prévisionnel des projets de marché.

La participation des utilisateurs finaux à la définition des besoins

Une définition adéquate des besoins nécessite de consulter les utilisateurs finaux des biens, services ou travaux publics et d’établir un dialogue avec eux. Étant donné que l’objectif des marchés publics est de fournir des services et infrastructures aux citoyens, mais aussi d’acquérir des biens et services et travaux publics permettant aux entités publiques de mener à bien leur mission de service public, il est possible de distinguer deux catégories d’utilisateurs : les services au sein de l’entité publique dont les missions nécessitent l’acquisition de biens et services ou de travaux publics, d’une part, et les citoyens d’autre part.

Les besoins des citoyens peuvent être collectés et décidés au niveau central ou local. Au niveau local, les élus des assemblées communales populaires consultent les populations afin d’identifier les besoins liés aux services publics locaux en allant à leur rencontre. Les assemblées populaires et les exécutifs locaux s’attellent ensuite à la priorisation des besoins et à l’élaboration du Plan communal de développement (PCD), où sont retracées l’ensemble des opérations d’investissement programmées par l’Assemblée populaire communale. Les PCD sont financés par une enveloppe budgétaire nationale qui est ensuite affectée à chaque commune à travers des séances d’arbitrages organisées au niveau des wilayas (Ministère de l'Intérieur, Algérie, 2015[12]). Au niveau de la wilaya, chaque département sectoriel (Santé, éducation, etc.) exprime ses besoins, l’assemblée populaire de la wilaya est également consultée. Le wali joue ensuite un rôle d’arbitrage, avant la soumission des propositions budgétaires au gouvernement. Après leur approbation, les projets d’investissement sont inscrits au Programme sectoriel déconcentré (PSD). Le wali et ses services sont responsables de son exécution (Banque Mondiale, 2007[13]). Au niveau central, le budget d’investissement des administrations centrales et établissement publics sous leur tutelle est approuvé par le gouvernement. Une fois inscrits à la nomenclature des dépenses d’investissements publics de l’État, ils s’articulent en programmes sectoriels centralisés (PSC). Il s’agit de projets d’équipement d’envergure nationale, tels que la réalisation d’un barrage, d’une infrastructure de transport, ou l’acquisition d’équipements lourds. Ces projets sont gérés directement par les ministères sectoriels au niveau central (Banque Mondiale, 2007[13]).

En Algérie, pour les besoins locaux, il existe ainsi un processus de consultation des citoyens et donc des utilisateurs, ce qui est considéré comme une bonne pratique internationale. Cependant, ce processus n’est pas formalisé. Plusieurs pays ont mis en place des systèmes de consultation ou de participation citoyenne. Au niveau local, les budgets participatifs, par exemple, sont des outils de participation citoyenne qui peuvent être pertinents pour l’identification des besoins des citoyens (encadré ‎4.1). L’Algérie gagnerait à formaliser le processus de consultation citoyenne afin de s’assurer de façon plus systématique que les infrastructures et services offerts aux citoyens correspondent à leurs besoins.

Au niveau central et au niveau des Wilayas, l’Algérie gagnerait à mettre en place des études plus poussées et formalisées de manière à mieux identifier et prioriser les besoins en matière de dépenses d’équipement. Il s’agit notamment de renforcer les études d’identification et de faisabilité des investissements dans la phase amont de la maturation des projets par les ministères sectoriels. Ces études visent notamment à prioriser les projets et à écarter les « éléphants blancs » (projets inutiles et coûteux) (Caisse nationale d’équipement pour le développement (CNED), 2008[14]).

En outre, une fois des mécanismes formels de consultation des citoyens mis en place au niveau des communes, l’Algérie pourrait envisager de les utiliser également dans l’identification et la priorisation des besoins au niveau de chaque Wilaya, dans le cadre de l’élaboration des plans sectoriels déconcentrés.

En ce qui concerne les besoins des services au sein de l’entité publique – services requérants, leur identification adéquate nécessite une bonne coordination avec les services chargés de la rédaction des marchés. D’après les missions exploratoires, la coordination entre les services requérants et ceux en charge de la rédaction des marchés est parfois limitée, ce qui impacte la façon dont les besoins sont formulés et traduits dans les documents d’appel d’offres. En effet, la collecte et l’analyse des besoins spécifiques de chaque service requérant ne doit pas se limiter à une démarche administrative, elle doit également comprendre des entretiens pour obtenir des renseignements complémentaires sur les besoins (OCDE, à paraître[17]). L’Algérie gagnerait donc à inciter les services en charge de la rédaction des documents d’appel d’offres à améliorer la coordination avec les services requérants.

Améliorer la conduite des études de marchés pour les services contractants

Les études de marché permettent l’identification des capacités du marché en termes de volumes, de qualités et de paramètres techniques, afin de concevoir et rédiger des cahiers des charges et des documents d’appels d’offres adaptés à la réalité du marché, ce qui conditionne donc la bonne exécution de ce dernier. Par ailleurs, les études de marché permettent d’étudier l’opportunité d’utiliser les marchés publics comme levier stratégique pour atteindre des objectifs de politiques publiques, tels que le développement durable, l’accès des PME aux marchés publics ou encore l’innovation (voir chapitre 5). Enfin, elles permettent de réduire les asymétries d’information avec les fournisseurs et donc d’améliorer l’efficience du système en obtenant un meilleur rapport qualité prix (OCDE, 2017[18]). En effet, les services contractants utilisent généralement les informations collectées lors des études de marché pour mettre en place leur stratégie d’achat et décider des modalités de passation du marché public (choix de la procédure, rédaction du cahier des charges, etc.) (OCDE, 2018[19]).

Les études de marché doivent être conduites, même en l’absence d’obligation légale, pour toute procédure d’achat, sur la base de besoins formulés en termes de performances ou d’exigences fonctionnelles. Elles permettent de recueillir des éléments clés sur la structure du marché, les prix, les différents produits ou solutions disponibles ainsi que leurs substituts, y compris les innovations récentes (OCDE, 2016[20]). L’encadré ‎4.2 donne plus de détails sur les éléments à intégrer dans les études de marchés.

De nombreux pays de l’OCDE mettent à la disposition des services contractants des lignes directrices ou des guides d’analyse des marchés afin de les aider à formuler des études de marché plus pertinentes et structurées. Par exemple en Australie, l’État de Queensland a développé un guide spécifique pour l’analyse des marchés du gouvernement de l’État de Queensland. Se référant aux cinq forces de Porter pour construire une approche structurée de l’analyse des marchés et comprendre les dynamiques compétitives, ce guide reprend des éléments de marketing achat pour aider les services contractants à construire une stratégie d’achat optimale. Il comprend des sections détaillées sur la structure des marchés, la dynamique concurrentielle entre les fournisseurs, les chaînes d’approvisionnement, les produits (biens ou services) de substitution, etc. (State of Queensland (Dpt of Housing and Public Works), 2018[22]). Ce guide comprend des exemples, tels que celui présenté dans l’encadré ‎4.3.

Par ailleurs, les lignes directrices sectorielles ou les guides spécialisés publiés dans les pays de l’OCDE à destination des acheteurs publics comprennent fréquemment des éléments indispensables pour la conduite d’une étude de marché. Par exemple, le gouvernement écossais met à disposition des services contractants un guide spécialisé dans le domaine des achats de services de soins à domicile et d’aide sociale (Scottish Government, 2016[23]). En France, la Direction des affaires juridiques du ministère de l’Économie et des Finances met à disposition une multitude de guides spécialisés qui permettent aux acheteurs publics de mieux préparer leurs études de marchés. Ces guides présentent des informations sur la structure du marché et proposent des définitions et des solutions techniques indispensables à la bonne compréhension du marché. Par exemple, il existe un guide sur l’efficacité énergétique dans les bâtiments (exemple d’un établissement scolaire) ou sur l’achat public de produits et de prestations d’entretien des espaces verts (Ministère de l'Economie et des Finances, France, 2019[24]).

En Algérie, le DMP ne prévoit pas d’articles consacrés à l’analyse du marché. Par ailleurs, aucune ligne directrice n’est disponible à ce sujet. En termes de renforcement des capacités, seul un module du diplôme d'études supérieures spécialisées (DESS) de l’Institut supérieur de gestion et de planification (ISGP)aborde le thème de « la maturation des commandes comme préalable au lancement de la procédure de passation des marchés ».

Lors des missions exploratoires de l’OCDE, la faiblesse de la phase d’étude de marché et des études préparatoires dans les marchés publics en Algérie a été identifiée comme l’une des plus grandes lacunes du système de passation des marchés publics. Une maturation insuffisante des projets, ou l’inadéquation des spécifications techniques par rapport aux besoins et/ou aux capacités du marché sont des problèmes fréquents. Ces problèmes résultent souvent d’insuffisances dans l’analyse du marché par les services contractants, en effet, l’étude de marché n’est pas toujours formalisée, elle se limite généralement à l’analyse des prix issus des procédures antérieures et à des recherches sur internet.

L’Algérie gagnerait donc à renforcer les études de marché conduites par les services contractants. Outre le renforcement des capacités des acheteurs publics, qui pourrait comprendre des actions de formation spécifiques en matière d’analyse de marchés, l’Autorité de régulation des marchés publics (ARMP), lorsqu’elle sera mise en place, pourrait élaborer des lignes directrices ou un guide pratique en matière d’études de marché. Ces lignes directrices, qui gagneraient à être publiées et disponibles en ligne, doivent fournir une assistance méthodologique et des exemples pratiques aux agents des services contractants. L’ARMP pourrait les compléter par des guides spécifiques par secteur (travaux publics, technologies de l’information, etc.), dont l’élaboration devrait se faire conjointement avec les ministères sectoriels concernés, et qui devraient comprendre une section dédiée aux fournisseurs et à l’environnement économique du secteur. Ils devraient aborder également les spécificités techniques et réglementaires du secteur, dont la compréhension est indispensable à la conduite d’une étude de marché approfondie.

Enfin, la mise en place du portail électronique des marchés publics pourrait être l’occasion de mettre sur pied une bibliothèque d’études de marché à disposition des services contractants. Les acheteurs publics pourraient ainsi avoir accès à des études de marché récentes concernant les fournitures, les services ou même les travaux correspondants à leurs besoins.

Mettre en place des dialogues plus réguliers entre les services contractants et le secteur privé

Afin de pouvoir rédiger des cahiers des charges et documents d’appel d’offres adaptés á la réalité du marché, il est parfois nécessaire pour les entités publiques de consulter les fournisseurs potentiels. Ce dialogue est indispensable pour réaliser les études de marché et ajuster la stratégie achat des services contractants. Cependant, les services contractants doivent communiquer de façon équitable et transparente avec les fournisseurs potentiels afin de ne pas accorder d’avantage indu à l’un ou à plusieurs d’entre eux (OCDE, 2017[18]).

Différents outils peuvent permettre de renforcer le dialogue avec les fournisseurs potentiels tout en assurant l’équité et la transparence du processus, tels que la publication de demandes d’information ou de sollicitations préalablement à la phase d’appel d’offres, ou la mise en place de questionnaires pour recueillir des informations auprès des fournisseurs. La communication avec les soumissionnaires par l’entremise d’une plateforme web est également une bonne pratique de plus en plus répandue parmi les pays membres de l’OCDE (OCDE, 2016[25]). Par exemple, la Grèce utilise son registre électronique de fournisseurs pour constituer un panel ad hoc de fournisseurs dans le cadre des consultations lors de la préparation d’un appel d’offres. Le Mexique publie des versions préliminaires des cahiers des charges sur sa plateforme web Compranet en amont d’un appel d’offres afin de recueillir des commentaires des opérateurs économiques (OCDE, 2018[26]).

Un autre outil pour renforcer le dialogue est l’organisation de rencontres avec des associations de fournisseurs ou des fournisseurs potentiels sous la forme de panel ad hoc ou de journées portes ouvertes. Ces rencontres existent dans de nombreux pays de l’OCDE, comme par exemple en Nouvelle-Zélande, en Italie ou en Grèce. Elles prennent parfois la forme d’entretiens organisés entre les acheteurs publics des principaux pouvoirs adjudicateurs et les fournisseurs intéressés par des catégories d’achats spécifiques (OCDE, 2018[6]). Les entités adjudicatrices préparent souvent des comptes rendus ou procès-verbaux des échanges avec les fournisseurs. (OCDE, 2018[26]). L’encadré ‎4.4 décrit le processus de consultation auprès des opérateurs économiques mis en place en Italie par la principale centrale d’achat public Consip SpA.

En Algérie, les missions exploratoires de l’OCDE ont permis d’établir que les études de marché n’impliquent généralement pas de mécanismes formalisés de dialogue avec les fournisseurs potentiels. Des rencontres informelles ont parfois lieu entre acheteurs publics et fournisseurs. L’une des raisons pour lesquelles les services contractants n’ont pas recours aux mécanismes formalisés de dialogue avec les fournisseurs est qu’ils craignent que ces pratiques soient interprétées comme des atteintes à l’intégrité. Cependant, sans ces mécanismes de dialogue avec les opérateurs économiques, les agents en charge de la passation des marchés publics et/ou les experts techniques sectoriels ne peuvent pas acquérir une connaissance et une compréhension globale du marché. La mise en place de dialogues formalisés entre les services contractants et le secteur privé, ainsi que d’un processus de demande d’informations auprès du marché, notamment via les rencontres avec les fournisseurs potentiels, pourraient améliorer l’analyse du marché et donc l’efficience du système, en favorisant une bonne compréhension du marché par les services contractants et une meilleure préparation des documents d’appel d’offres.

La mise en place de tels dialogues formalisés avec les opérateurs économiques exige cependant un changement de culture pour les agents des services contractants. Afin de préserver l’intégrité de la passation du marché et l’équité entre fournisseurs, ces dialogues doivent prévoir les garanties nécessaires. En particulier, les éléments essentiels de chaque rencontre doivent être consignés et disponibles en cas d’audits ou de vérifications ultérieures. À plus long terme, l’Algérie pourrait envisager d’utiliser son système de passation électronique des marchés publics dans le cadre des consultations avec les fournisseurs pour diffuser des demandes d’information, annoncer les rencontres avec les fournisseurs, publier leurs comptes rendus, etc.

Des critères de qualification qui ne doivent pas être restrictifs

Les critères de qualification garantissent la capacité d’un opérateur économique à exécuter le contrat. Ils permettent aux services contractants d’exiger que les soumissionnaires présentent un minimum de capacités techniques, financières et professionnelles (OCDE, 2011[32]). Les soumissionnaires ne présentant pas ces capacités minimales ou qui présentent une offre non conforme aux caractéristiques minimales requises ne peuvent pas soumissionner. Cependant, des critères de qualification excessivement restrictifs peuvent représenter un obstacle pour l’accès des PME aux marchés publics (Commission Européenne, 2008[33]), et par conséquent diminuer le degré de compétition dans les appels d’offres (voir chapitre 5).

En Algérie, le service contractant doit vérifier les capacités humaines, financières et techniques des soumissionnaires, lesquels doivent soumettre « tout document permettant d’évaluer les capacités des candidats, des soumissionnaires, et le cas échéant, des sous-traitants » (art. 67 du DMP). Le cahier des charges peut exiger la production d’un certificat de qualification ou d’un agrément obligatoire par les soumissionnaires. C’est systématiquement le cas en matière de travaux publics, de travaux forestiers, ou dans le secteur des ressources en eau. Cependant aucune information n’a pu être collectée quant aux difficultés pour les opérateurs économiques d’obtenir les certificats de qualification ou agréments. Par ailleurs, dans la pratique, les missions exploratoires de l’OCDE ont relevé que les services contractants se fondent parfois sur les trois derniers bilans pour estimer les capacités humaines et financières d’un soumissionnaire, ou exigent un minimum de chiffre d’affaires.

Des dispositions sont prévues pour faciliter l’accès des PME aux marchés publics, et donc intensifier la concurrence, ce qui correspond aux bonnes pratiques internationales et contribue à l’efficacité de la commande publique (voir chapitre 5). Des lignes directrices seraient toutefois nécessaires afin de préciser ces dispositions et d’assurer leur application uniforme par les services contractants. Elles devraient préciser que la référence à des normes techniques ou des standards doit être accompagnée de la mention « ou équivalent », qui ouvre la porte à la soumission de variantes, c’est-à-dire des offres techniques alternatives qui répondent au besoin mais ne satisfont pas nécessairement aux standards définis dans le cahier des charges (Union Européenne, 2014[7]). Ces lignes directrices pourraient également donner des indications et des exemples concrets aux services contractants afin de les guider dans le choix des exigences financières utilisées comme critères de qualification. Il est en effet essentiel que ces exigences soient proportionnelles à l’objet du contrat et ne représentent pas des barrières excessives à la participation des PME.

Vers un recours plus fréquent à l'offre économique la plus avantageuse et au coût global d’utilisation

Les critères de sélection ou d’attribution permettent d’évaluer les offres et d’attribuer le marché à l’opérateur économique ayant présenté la meilleure offre. En plus du critère relatif au coût/prix, ces critères peuvent porter sur des aspects relatifs à la qualité, aux caractéristiques techniques, au service après-vente, mais également aux aspects environnementaux et sociaux (OCDE, 2011[32]).

Dans la pratique internationale, il existe deux méthodes pour la sélection des offres dans le cadre d’une procédure de marché public :

1. 1. L’offre la moins-disante : le marché est attribué à l’offre présélectionnée (suite à la phase de présélection) la moins chère.

2. 2. Le meilleur ratio prix/efficacité (ou rapport qualité/prix), qui permet de prendre en compte d'autres critères de sélection que le prix. Cette méthode (anciennement désignée offre économiquement la plus avantageuse) présente plusieurs avantages par rapport l’offre la moins-disante car elle permet de prendre en compte de multiples critères de sélection (tableau ‎4.1).

Malgré ses limites (voir tableau ‎4.1) le choix de l’offre moins-disante, y compris avec l’exigence d’une note technique minimale, peut être pertinente dans le cas d’achats de produits fortement standardisés et aux caractéristiques préétablies. Elle doit en revanche être exclue dès lors que les besoins des pouvoirs adjudicateurs présentent un certain degré de complexité (Crown Agents, 2018[35]).

Dans la méthode de l'offre économique la plus avantageuse, le poids de chacun des critères est généralement déterminé par un système de pondération qui doit être précisé dans le cahier des charges, et va guider les opérateurs économiques dans la préparation de leurs offres. La pondération des critères doit être calibrée avec soin et refléter les objectifs stratégiques que veulent atteindre les entités publiques, afin de sélectionner l’offre qui propose la meilleure valeur ajoutée (OCDE, à paraître[36]). Certains pays ont développé des lignes directrices à destination des services contractants concernant la pondération des critères de sélection des marchés de fournitures afin de refléter des objectifs stratégiques nationaux. Le tableau ‎4.2 présente les lignes directrices de pondération des critères d’attribution des marchés de fournitures élaborées par le ministère de l’Administration publique du Mexique où le prix représente, au maximum, la moitié des points attribués.

En Algérie, la réglementation concernant les critères de sélection est conforme aux bonnes pratiques internationales. En effet, l’article 78 du DMP, qui spécifie les critères de sélection, est exhaustif et mentionne une série de critères pertinents pour choisir l’offre économiquement la plus avantageuse. Il décrit des critères de sélection relatifs au coût (y compris le coût global d’utilisation) et hors coût (qualité, délais d’exécution ou de livraison, caractère fonctionnel, valeur technique, service après-vente et assistance technique, etc.). Il permet également le recours à des critères de sélection portant sur les performances en matière sociale et de développement durable des fournisseurs (voir chapitre 5 sur la prise en compte des objectifs de politique publique dans les marchés publics). Sur cette base, les entités publiques utilisent trois méthodes différentes pour sélectionner le partenaire co-contractant dans le cadre d’un appel d’offres :

• le choix de l’offre la moins-disante en se basant uniquement sur le critère prix,

• le choix de l’offre la moins-disante parmi les offres ayant obtenu une note technique minimale,

• le choix de l’offre ayant la note totale la plus élevée sur la base de la pondération de plusieurs critères, lorsque le choix est essentiellement basé sur l’aspect technique des prestations.

L’Algérie ne dispose pas de données pour mesurer le recours aux différentes méthodes de sélection des offres. Cependant, d’après les discussions menées lors des missions exploratoires de l’OCDE avec différentes parties prenantes, il semble que les deux premières méthodes relatives à l’offre la moins-disante soient dominantes dans l’attribution des marchés publics en Algérie. Cela fait du prix le facteur décisif de l’attribution, alors que la conformité aux spécifications techniques est évaluée sur une simple base réussite ou échec.

Le gouvernement algérien gagnerait à encourager les services contractants à utiliser d’avantage la méthode du ratio prix/efficacité en utilisant plusieurs critères de sélection, comme cela est prévu dans le cadre réglementaire, et ce, notamment lorsque les besoins des services contractants ont un certain degré de complexité. Cette mission devrait être confiée à l’ARMP prévue par le DMP. Une fois opérationnelle, l’ARMP pourrait développer un guide ou des lignes directrices à destination des services contractants concernant l’utilisation de différents critères de sélection. Ces lignes directrices pourraient être développées pour chaque grande catégorie d’achats (fournitures, services informatiques et technologies de l’information, travaux publics, etc.) et gagneraient à être accompagnées d’actions de formations appropriées à destination des acheteurs publics, fondées sur des bonnes pratiques internationales et algériennes.

L’évaluation financière de l’offre peut se faire en se fondant sur une analyse du coût global d’utilisation, qui prend en compte le coût d’utilisation d’un produit tout au long de son cycle de vie. L’encadré ‎4.6 décrit les différents coûts directs et indirects qui doivent être pris en compte pour le calcul du coût global d’utilisation.

Comme évoqué précédemment, le cadre réglementaire régissant les marchés publics en Algérie prévoit explicitement l’utilisation du coût global d’acquisition comme critère de sélection, ce qui est considéré comme une bonne pratique internationale. Cependant, dans la pratique, son utilisation est très limitée, mis à part dans le domaine de la santé où les coûts opérationnels sont également analysés. D’après les parties prenantes interrogées lors des missions exploratoires de l’OCDE, cette utilisation limitée est liée à un manque de capacité des entités publiques pour utiliser ce critère. L’Algérie gagnerait donc à développer des lignes directrices pour sensibiliser les entités publiques au concept du coût global d’acquisition. Par ailleurs des formations et actions de sensibilisation pourraient également être prévues sur ce sujet.

Mettre à jour et publier en ligne les indices de révision des prix des contrats

Les entités publiques et les opérateurs économiques pourraient être confrontés à des situations légitimes nécessitant la modification des prix fixés dans un contrat, en raison par exemple d’un changement du coût des approvisionnements d’un fournisseur, ou encore de circonstances imprévisibles survenues pendant l’exécution d’un marché. Ainsi, une hausse significative du prix des intrants pourrait dégrader la situation financière du fournisseur et nuire à la bonne exécution du contrat, alors qu’au contraire, une baisse des coûts d’approvisionnement qui serait captée par le fournisseur engendrerait des surcoûts pour les pouvoirs adjudicateurs (OCDE, 2018[19]). Les clauses de révision des prix sont particulièrement pertinentes pour certains types de contrat de longue durée, notamment lorsqu’ils portent sur des intrants dont les prix sont volatils (matière, main d’œuvre, autres coûts variables).

L’absence de clauses d’ajustement des prix peut représenter un risque pour les soumissionnaires, les décourageant à participer à un appel d’offres, ce qui impacte donc le niveau de concurrence. Ils pourraient ajouter une prime de risque à leur offre économique, faisant supporter le risque par les pouvoirs adjudicateurs via une augmentation du prix (OCDE, 2018[19]).

Les pays de l’OCDE ont introduit des clauses d’ajustement des prix dans leurs contrats publics, fondées sur une référence à des prix publics (Barème du titulaire du marché) ou à des indices de prix fiables et pertinents par rapport à l’objet du marché, publiés souvent par les instituts statistiques nationaux, comme par exemple en Espagne (encadré ‎4.7) (OCDE, 2018[19]). Afin de disposer de formules de révisions pertinentes et d’assurer un équilibre financier du contrat public, cette dernière méthode nécessite une actualisation et une publication régulières des indices de prix utilisés dans les formules de révision des prix, ainsi que la publication d’indices suffisamment détaillés en termes d’intrants, de biens et de services. La révision des prix sur Barème du titulaire peut notamment être envisagée lorsqu'aucun indice des prix n'est représentatif. Le choix de cette référence suppose que le pouvoir adjudicateur prenne certaines précautions puisque le titulaire fixe librement son prix, alors que la référence retenue pour une variation de prix à répercuter sur le prix d'un contrat ne devrait pas être laissée à la discrétion du seul titulaire (Ministère de l'Économie et des Finances (DAJ), 2013[38]) (Le Moniteur, s.d.[39]).

Le DMP prévoit des marchés à prix fermes et d’autres à prix révisables qui incluent des clauses de révision des prix basées sur des indices de prix officiels publiés au journal officiel et au Bomop (art. 97à 101 du DMP). Toutefois, les marchés dont les montants sont inférieurs aux seuils des procédures formalisées ne peuvent faire l’objet d’une révision des prix (art. 97 du DMP).

Les clauses de révision des prix sont particulièrement nécessaires en Algérie, où l’inflation est plus élevée que dans les pays de l’OCDE (graphique ‎4.3). Cependant d’après les missions exploratoires de l’OCDE, le recours aux marchés à prix ferme est souvent privilégié par les services contractants.

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Graphique ‎4.3. Taux d'inflation dans les pays de l'OCDE et en Algérie (2007-17)

Note : Moyenne annuelle.

Sources : (Fonds Monétaire International, 2018[41] ; OCDE, 2019[42])

Par ailleurs, contrairement à la pratique des pays de l’OCDE, les indices de prix ne sont pas disponibles sur le site de l’Office national des statistiques (ONS). Ils sont établis par arrêté du ministre de l’Habitat, de l’Urbanisme et de la Ville ou, le cas échéant, par arrêté d’autres ministres, en fonction de leurs secteurs. D’après les analyses de l’équipe de l’OCDE, les catégories d’intrants ou de biens et services disposant d’indices de prix sont limitées et gagneraient à être actualisés plus fréquemment. À titre d’exemple, en mars 2019 les derniers indices des prix salaires et matières disponibles au journal officiel portaient sur le premier trimestre de l’année 2018 (JORA, 2004[30]). En outre, il semble que dans la pratique les seuls indices qui existent concernent le secteur de la construction. Par ailleurs, les indices des prix et matières sont publiés au journal officiel (disponible en format PDF), mais le format du journal officiel n’est pas adapté à une l’utilisation facile des indices par les opérateurs économiques et les services contractants (historique non disponible, format non exploitable directement pour l’utilisation des données).

L’Algérie gagnerait à publier des indices suffisamment détaillés et pertinents pour être utilisés dans les clauses de révision des prix dans les contrats publics. Cela exige de publier un plus grand nombre d’indices couvrant plus d’intrants, de biens et de services que ceux qui sont disponibles actuellement. En outre, il est essentiel que ces indices soient plus souvent mis à jour et disponibles en ligne de manière centralisée, y compris l’historique de l’indice sur une période longue. Des indices pertinents et suffisamment détaillés, disponibles gratuitement sur un site unique dans un format directement exploitable (Excel, etc.) stimuleraient sans doute l’usage des clauses de révision des prix par les services contractants et contribueraient à davantage de transparence sur les prix dans les marchés publics.

L’Algérie pourrait confier à l’ONS la centralisation et la publication sur son site de l’ensemble des indices de référence pour les formules de révision des prix utilisées dans les marchés publics. En effet, l’ONS dispose des compétences et outils nécessaires au traitement et à la publication régulière de ce type de données. Cela nécessitera, le cas échéant, une coopération entre les Ministères sectoriels concernés, y compris celui de l’Habitat, de l’Urbanisme et de la Ville, et l’ONS. La centralisation de la publication des indices par l’ONS n’empêche pas les différents ministres de continuer à publier les indices relatifs à leurs secteurs.

Encourager les groupements de commande afin de réaliser des économies

Afin de tirer tous les bénéfices de la création d’un groupement de commandes, il faut s’assurer de l’homogénéité des besoins entre les membres du groupement, mais également d’autres critères, tels que la situation financière et le respect du délai de paiement de chaque partenaire, des conditions de livraison harmonisées et un calendrier d’exécution du marché similaire (OCDE, 2018[6]).

En Algérie, le système de passation des marchés publics est décentralisé, toutefois le DMP prévoit un instrument de centralisation : le groupement de commandes. D’après l’article 36 du DMP, le groupement est formé par convention entre plusieurs services contractants, qui peuvent désigner parmi eux un service contractant coordinateur en charge de la passation du marché. Les modalités d’application de cet article sont précisées par arrêté du ministre des Finances, mais le seul arrêté disponible date du 28 mars 2011 (Ministère des Finances, Algérie, 2011[47]). D’après les missions exploratoires de l’OCDE, l’utilisation par les entités publiques des groupements de commandes est limitée. Par exemple, elle est utilisée pour mutualiser les acquisitions d’autobus pour le transport scolaire entre plusieurs municipalités.

La grande décentralisation de son système de marchés publics suggère que l’Algérie gagnerait à encourager la constitution de groupements de commandes entre différents services contractants dont les besoins sont homogènes. Comme détaillé dans la section ‎4.2, l’harmonisation des processus de programmation achat et la consolidation des plans d’achats de chaque service contractant via le futur système de passation électronique des marchés publics pourraient faciliter la constitution de groupements de commandes.

Pour la création de centrales d’achats publics généralistes

La centralisation des achats agrège généralement les besoins d’un plus grand nombre de services contractants. La majorité des pays de l’OCDE ont mis en place une ou plusieurs centrales d’achats publics, et près d’un tiers d’entre eux ont des centrales d’achats à la fois au niveau central et au niveau régional (graphique ‎4.5). Les centrales d’achats peuvent également être sectorielles et spécialisées (santé, défense nationale, ou encore éducation). L’efficacité de la centralisation dépend des instruments et des techniques utilisées. Par exemple, dans les pays de l’OCDE, les centrales d’achats agissent généralement comme gestionnaires des accords-cadres au profit d’autres entités adjudicatrices. Par ailleurs, les principaux motifs de la création des centrales d’achats sont économiques : ils s’agit d’obtenir de prix plus compétitifs via un pouvoir de négociation renforcé auprès des fournisseurs et la réduction des coûts de transaction administratifs (OCDE, 2017[1]).

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Graphique ‎4.5. L’existence de centrales d’achats dans les pays de l'OCDE

Note : 29 pays de l’OCDE.CA = centrale d’achats.

Source : (OCDE, 2016[43]).

Consciente des gains d’efficience obtenus par la centralisation, l’Algérie a mis en place trois centrales d’achats publics sectorielles, dont la plus importante est la Pharmacie centrale des hôpitaux, un établissement public industriel et commercial (EPIC) non soumis au DMP, sous l’égide du ministre de la Santé. Les marchés publics passés par les établissements publics de santé avec la Pharmacie centrale des hôpitaux ne sont pas non plus soumis au DMP. En revanche, il n’existe pas en Algérie de centrale d’achats généraliste ou interministérielle. Étant donné les gains d’efficience que peuvent générer les centrales d’achats, mais aussi l’homogénéité des besoins pour les achats dits « standards », l’Algérie pourrait envisager la création de centrales d’achat généralistes. Elles pourraient être mises en place au niveau central (interministériel), mais aussi au niveau des wilayas.

Améliorer le cadre réglementaire régissant les accords-cadres et promouvoir leur utilisation

Un accord-cadre est un accord entre une entité adjudicatrice et un ou plusieurs opérateurs économiques pour la fourniture de biens et services et, plus rarement, de travaux, sur une période déterminée. Il s’agit également d’un outil majeur de la mutualisation et de la centralisation des achats. Le but de l’accord-cadre est d’établir les termes du contrat à l’avance, notamment concernant les spécifications techniques minimales, et éventuellement un prix maximal (Mabin, 2018[8]). L’entité adjudicatrice passe ensuite les marchés subséquents par simple notification d’un marché d’application de l’accord-cadre au fournisseur sélectionné. Les accords-cadres offrent de nombreux avantages pour les entités adjudicatrices comme pour les fournisseurs, parmi lesquels une diminution de la lourdeur administrative, une compétition accrue, un meilleur accès des PME aux opportunités de marchés publics, un meilleur rapport qualité prix, une simplification des règles en les rendant plus flexibles, la promotion de l’innovation et une meilleure utilisation des ressources (OCDE, 2014[48]).

Il existe quatre types d’accords-cadres en fonction du nombre de fournisseurs (un seul ou plusieurs) et de la définition ou non de tous les termes du contrat dans l’accord initial (accord complet ou incomplet) (tableau ‎4.3). L’accord-cadre mono-attribué correspond à un marché public « classique », attribué à un seul fournisseur, et où tous les termes du contrat sont déterminés.

Ce dispositif d’accords-cadres est adopté par les pays de l’OCDE, mais aussi par certains pays du Moyen-Orient et d’Afrique du Nord (MENA). C’est le cas par exemple de l’Égypte qui a introduit en 2018 les accords-cadres dans son cadre réglementaire (loi n° 182 sur les contrats des organismes publics). (Minsitère des Finances, Égypte, 2018[49]).

En Algérie, la réglementation prévoit les contrats-programmes (art. 33 du DMP) et les marchés à commande (art. 34 du DMP), qui peuvent porter sur une durée maximale de cinq années et « chevaucher sur deux ou plusieurs exercices budgétaires ». Les marchés à commande portent sur des prestations (fournitures, services ou travaux) courantes et à caractère répétitif. Ils doivent comporter l’indication de limites minimales et maximales (en termes de quantité et/ou en valeur) et ne sont conclus qu’avec un seul fournisseur (art. 34 du DMP).

En théorie, les contrats-programmes peuvent être attribués à plusieurs opérateurs économiques et prévoir une remise en concurrence lors de la notification des marchés subséquents (« marchés d’application » d’après l’article 33 du DMP). Cependant les services contractants doivent définir en avance les termes du contrat, notamment la nature et l’importance des prestations à réaliser, la localisation, le montant et l’échéancier de réalisation. Le système en place en Algérie ne permet donc pas de mettre en place des contrats-programmes lorsque tous les termes ne sont pas définis (accord-cadre incomplet dans le tableau ‎4.3), ce qui limite la flexibilité et donc l’efficience des contrats-programmes. En outre, comme évoqué au chapitre 1 (section 1.1), l’arrêté du ministère des Finances fixant les modalités d’application des contrats-programmes (art. 33 du DMP) n’a jamais été adopté. Le cadre réglementaire des contrats programme se limite donc à l’article 33 du DMP et manque par conséquent de clarté et de précision.

D’après les missions exploratoires de l’OCDE, le recours aux contrats-programmes est extrêmement limité en Algérie. Des contrats-programmes ont notamment été passés dans le cadre des marchés de construction de l’autoroute Est-Ouest (chaque tronçon faisant l’objet d’un marché d’application différent) ou concernant des équipements médicaux onéreux et complexes (scanners ou imagerie à résonnance magnétique). Par ailleurs, les services contractants n’ont pas recours aux contrats-programmes avec remise en concurrence, bien que cette possibilité leur soit ouverte par la réglementation. De plus, il n’existe pas de lignes directrices pour guider les services contractants quant aux bonnes pratiques en la matière.

Afin d’améliorer l’efficience du système, l’Algérie gagnerait à clarifier la réglementation existante afin d’y intégrer les différents types de contrats-programmes : mono ou multi attribués, complets et incomplets. Par ailleurs, l’Algérie devrait élaborer et diffuser des lignes directrices sur les contrats-programmes et organiser des formations à destination des entités publiques afin de renforcer leurs capacités sur les différentes possibilités offertes par cet outil d’efficience. L’amélioration du cadre réglementaire régissant les accords-cadres facilitera également les groupements de commandes et éventuellement la mise en place de centrales d’achat public.

La durée de vie d’un contrat-programme est décidée lors de sa conception par le service contractant. Ce dernier doit prendre en compte à la fois les avantages d’un contrat-programme de longue durée (réduction des coûts administratifs, simplification des procédures grâce aux marchés d’application) et les risques liés à l’atténuation de la concurrence entre fournisseurs et l’exclusion des nouveaux entrants pour toute sa durée de vie (OCDE, 2011[50]). Ainsi, dans la réglementation européenne, la durée de vie d’un accord-cadre ne dépasse normalement pas quatre ans. Cependant, une période plus courte est généralement utilisée dans la pratique européenne, par exemple un accord-cadre de deux ans renouvelable pour un an à deux reprises (formule « 2+1+1 ») (OCDE, 2014[48]).

Par conséquent, l’Algérie pourrait envisager de réduire la durée maximale des contrats-programmes à quatre ans et encourager, dans les lignes directrices susmentionnées, les services contractants à faire usage de contrats-cadres d’une durée plus courte si possible. Un accord-cadre d’une durée de cinq ans risque en effet d’être préjudiciable à la concurrence en garantissant le marché à un fournisseur ou un groupe de fournisseurs sur une longue durée. En cas de besoin exceptionnel, la nécessité d’un accord-cadre d’une durée supérieure à quatre ans devrait être dûment justifiée par le service contractant et faire l’objet d’une autorisation préalable de l’ARMP.

Les accords-cadres sont plus adaptés à certaines catégories d’achat. La détermination des catégories de produits et services qui doivent faire l’objet d’un accord-cadre est une étape essentielle. Le graphique ‎4.6 décrit la méthodologie à suivre pour définir les catégories d’achat pour lesquels l’utilisation d’accords-cadres est souhaitable.

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Graphique ‎4.6. Accords-cadres : les étapes de la définition des catégories d’achat

Source : (OCDE, 2014[48]).

À titre d’exemple, le tableau ‎4.4 détaille les catégories de biens et services qui font fréquemment l’objet d’un accord-cadre dans les pays de l’Union européenne (UE). Dans le cadre de sa nouvelle réglementation (loi N° 182) des marchés publics, l’Égypte a également dressé une liste des biens et services les plus appropriés pour faire l’objet d’un accord-cadre sur la base de l’analyse de l’historique des achats. L’Algérie gagnerait aussi à fournir dans ses lignes directrices une orientation aux acheteurs publics sur les catégories pour lesquelles l’utilisation de contrats-programme est souhaitable.

Pour améliorer l’efficience des procédures, les entités publiques peuvent également utiliser le système d’acquisition dynamique (SAD), une procédure entièrement électronique d’achat de fournitures, services ou travaux courants préalablement déterminés dans les documents d’appel d’offres par le pouvoir adjudicateur. Le SAD est uniquement adapté lorsque l’objet de l’achat est disponible sur le marché. La différence essentielle entre le SAD et l’accord-cadre est que les opérateurs économiques peuvent rejoindre le SAD à tout moment (OCDE/SIGMA, 2018[51]).

La concurrence induite par le SAD bénéficie au pouvoir adjudicateur car le SAD permet d’obtenir des offres économiquement avantageuses et en adéquation avec les évolutions technologiques du marché le cas échéant. Ce système favorise également la participation des PME car celles-ci disposent de plus de temps pour soumettre leur candidature, contrairement à une procédure qui fixe une durée limitée pour la soumission.

L’Algérie pourrait donc envisager d’intégrer le SAD dans son cadre réglementaire et d’adapter son système de passation électronique des marchés à cet outil afin d’en améliorer l’efficience.

Promouvoir l’utilisation des catalogues électroniques et des enchères électroniques inversées

Les outils électroniques peuvent jouer un rôle clé dans l’amélioration de l’efficience du système, que ce soit au niveau de gain achat (en termes de prix payé) ou en termes administratifs. Les catalogues électroniques et les enchères inversées font partie de ces outils (OCDE, 2015[3]). Lors d’un processus de sélection de fournisseurs, les entités adjudicatrices peuvent demander aux soumissionnaires de remettre leurs offres par le biais de catalogues électroniques. Une fois le ou les fournisseurs sélectionnés, elles disposeront de ces catalogues accessibles sur internet (directement ou par le biais d’une plateforme), sur la base desquels les commandes seront émises. Ces catalogues contiennent les produits (bien ou services) objets du marché signé et sont régulièrement mis à jour par les fournisseurs. Les catalogues électroniques présentent de nombreux avantage, comme par exemple renforcer l’accessibilité et la transparence du marché, réduire les coûts administratifs ou encore rationaliser et réviser les procédures d’achat (Commission Européenne, 2010[52]).

Les enchères électroniques inversées permettent à différents opérateurs économiques en concurrence de soumissionner puis de réviser leurs prix à la baisse en temps réel, de façon anonyme. Le service contractant fixe les règles des enchères, l’opérateur économique qui offre le prix le plus compétitif à l’issue de la procédure se voit attribuer le marché. Bien que l’objet de l’enchère soit généralement le prix, elle peut également porter sur d’autres éléments quantifiables liés aux caractéristiques des produits ou aux délais de livraison. Les enchères électroniques sont un instrument pertinent pour les procédures portant sur la fourniture de biens standardisés (OCDE, 2016[53]).

Étant donné leur contribution à l’amélioration de l’efficience du système de passation des marchés publics, les catalogues électroniques et les enchères électroniques inversées sont utilisés dans un grand nombre de pays. Par exemple, dans plus de la moitié (53 %) des pays de l’OCDE, certains pouvoirs adjudicateurs ont intégré ces instruments à leur portail électronique de marchés publics. Dans plus d’un tiers des pays de l’OCDE (36 %), le portail électronique des marchés publics du gouvernement central comprend un module dédié aux enchères électroniques inversées, et 33 % des pays de l’OCDE ont également la possibilité d’intégrer des catalogues électroniques à leur portail (OCDE, 2016[20]).

En Algérie, le DMP permet l’utilisation de catalogues électroniques et d’enchères électroniques inversées dans le cadre du portail électronique des marchés publics (art. 206 du DMP). Conformément aux bonnes pratiques internationales, le DMP réserve ces deux outils aux acquisitions de fournitures et de prestations de services courants. Cependant, d’après les missions exploratoires de l’OCDE, ces deux outils ne sont pas utilisés. Bien qu’ils puissent être utilisés hors système de passation électronique des marchés publics, la mise en place d’un tel système faciliterait leur utilisation. En plus de promouvoir l’utilisation de ces deux outils, l’Algérie devra donc s’assurer que des modules d’enchères électroniques inversées et de catalogues électroniques seront prévus lors du développement du portail électronique (voir chapitre 3).

L’évaluation du système de passation des marchés publics nécessite un cadre institutionnel adapté et des progrès dans la dématérialisation des marchés publics

Dans la plupart des pays de l’OCDE, une entité publique est chargée de l’évaluation globale de la performance du système de passation des marchés publics. Il s’agit généralement de l’organisme chargé des fonctions centrales (voir chapitre 1). Conformément aux bonnes pratiques internationales, cet organisme centralise les renseignements et les données de l’ensemble des pouvoirs adjudicateurs, de plus il développe des indicateurs de performance sur l’ensemble des procédures et produit des rapports d’évaluation permettant d’identifier les déficiences et axes d’amélioration du système de passation des marchés publics (OCDE, 2016[46] ; OCDE, 2013[55]). À titre d’exemple, en Pologne, l’agence des marchés publics centralise et publie les données et statistiques des marchés publics à l’échelle nationale. En Corée, l’agence chargée des marchés publics a des fonctions similaires, mais elle gère aussi le portail électronique de passation des marchés Koneps et dispose donc d’un accès direct aux données du portail, qui sont utilisées dans le cadre de sa mission d’évaluation des politiques et des réformes en matière de marchés publics (OCDE, 2016[20]).

En Algérie, l’article 213 du DMP confie à l’ARMP et à l’observatoire de la commande publique qui lui est rattaché, des missions de collecte et d’analyse de données, et d’évaluation de la commande publique. L’ARMP est notamment en charge d’effectuer un recensement économique annuel de la commande publique, d’analyser les données relatives aux aspects économiques et techniques de la commande publique et de faire des recommandations au gouvernement (art. 213 du DMP). En outre, dans le cadre du contrôle de tutelle (art. 164 du DMP), chaque service contractant établit un rapport d’évaluation portant sur les conditions de réalisation du projet d’achat et sur son coût global par rapport à l'objectif initial. Une copie de ce rapport est adressée à l’ARMP.

Cependant, l’ARMP n’a toujours pas été mise en place malgré l’entrée en vigueur du DMP en 2015. Sans la mise en place effective de l’ARMP, il n’est pas possible de réaliser une évaluation du système de passation des marchés publics. En effet, dans le cadre de cette revue, le ministère des Finances n’a pu transmettre à l’équipe OCDE aucune donnée chiffrée relative aux marchés publics, ce qui montre le manque d’études et d’évaluations chiffrées menées sur ce sujet. L’Algérie devrait donc mettre en place l’ARMP dans les plus brefs délais afin de mener des travaux relatifs à l’évaluation du système à différents niveaux, et de pouvoir produire des données chiffrées relatives au système de passation des marchés publics. En outre, en l’absence de portail électronique de passation des marchés publics, le ministère des Finances ne dispose pas de données fiables et actualisées relatives aux marchés publics. La mise en place de ce portail contribuerait à fournir les données nécessaires à l’évaluation de la passation des marchés publics.

Pour des indicateurs de performance de la commande publique

Dans les pays de l’OCDE, la disponibilité croissante de données agrégées de qualité permet de calculer des indicateurs clés de performance (Key performance indicators, KPI) afin de mesurer la performance du système de passation des marchés publics. Les indicateurs clés de performance sont utilisés pour mesurer l’atteinte d’objectifs conformes aux priorités stratégiques de chaque entité adjudicatrice ou du système de passation des marchés publics dans son ensemble (OCDE, 2018[19]). À cette fin, il est essentiel de choisir les indicateurs clés de performance adaptés et de s’assurer qu’ils remplissent les caractéristiques décrites dans l’encadré ‎4.8.

Les indicateurs doivent donc refléter les objectifs stratégiques de la passation des marchés publics. Par exemple, pour l’objectif d’accroître la concurrence afin d’obtenir un meilleur ratio qualité/prix, des indicateurs tels que le nombre moyen d’offres qualifiées par appel d’offres ou la part des procédures de gré à gré permettront de mesurer l’intensité de la concurrence et son évolution, au regard de l’objectif stratégique. Par ailleurs, les indicateurs clés de performance sont également nécessaire pour mesurer la contribution des marchés publics à des objectifs stratégiques de politique publique : sociaux, environnementaux ou en matière d’accès des PME à la commande publique. Par exemple, de nombreux pays de l’OCDE mesurent la part des marchés publics attribués à des PME et fixent des objectifs en la matière (OCDE, 2018[57]).

Compte tenu des pressions budgétaires que connaissent plusieurs pays, l’un des indicateurs de performance le plus répandu au sein des pays de l’OCDE mesure les économies réalisées ou « gains achats » lors de l’attribution d’un marché. Il s’agit souvent de mesurer le prix suite à l’attribution du marché par rapport à un prix de référence. Selon les pays, le prix de référence peut être le dernier prix payé par l’entité publique lors du marché précédent, ou un prix déterminé grâce aux études de marché ou à un outil d’intelligence économique. Par ailleurs, de nombreux pays mesurent également l’efficacité au niveau des processus achat ou les gains de temps liés à l’introduction des systèmes électroniques de passation des marchés publics , ou à la mise en place d’un accord-cadre (OCDE, 2016[20]). L’encadré ‎4.9 décrit les indicateurs de performance de Colombia Compra Eficiente, l’agence en charge du système de passation des marchés publics en Colombie.

En Algérie, d’après les discussions menées avec les différentes parties prenantes, aucun indicateur n’a été développé pour mesurer la performance du système des marchés publics, y compris les indicateurs liés aux économies/gains d’achat. Bien que le développement d’indicateurs soit l’une des missions de l’ARMP, l’Algérie devrait réfléchir dès à présent au développement d’indicateurs visant à mesurer régulièrement la performance du système de passation des marchés publics, notamment les économies effectuées en lien avec les objectifs stratégiques nationaux.

L’évaluation des fournisseurs gagnerait à une plus grande centralisation du fichier des opérateurs économiques

La performance des fournisseurs est au cœur de la bonne exécution des marchés publics. Pour cette raison, la plupart des pays de l’OCDE disposent de mécanismes permettant d’exclure des candidats ou des soumissionnaires lorsque des défaillances importantes dans l’exécution des contrats ont été constatées. Par exemple, le ministère de la Fonction publique au Mexique peut exclure des opérateurs économiques de la participation aux marchés publics dans des cas prédéterminés, tels que la mauvaise foi dans l’exécution des obligations contractuelles ou la non-exécution du contrat aux torts exclusifs du fournisseur. La liste des opérateurs économiques ainsi sanctionnés est disponible en ligne (OCDE, 2016[20]).Pour les pays soumis à la Directive de l’UE de 2014, cette dernière prévoit que la performance passée d’un prestataire peut être prise en compte pour exclure un soumissionnaire d’une procédure d’appel d’offres pour autant que cette mauvaise performance ait été significative ou persistante (Union Européenne, 2014[7]).

L’Algérie a prévu dans son cadre réglementaire la mise en place de fichiers des opérateurs économiques dans lesquels chaque service contractant consigne les références professionnelles, les aptitudes et la qualification de ses fournisseurs. Ces informations doivent permettre « d’apprécier l’efficacité avec laquelle le fournisseur exécute ses engagements contractuels » (art. 58 du DMP). L’arrêté du ministre des Finances fixant le contenu et les conditions de mise à jour des fichiers des opérateurs économiques date de 2011, avant l’entrée en vigueur du décret régissant les marchés publics de 2015. L’arrêté de 2011 prévoit trois fichiers relatifs aux opérateurs économiques :

• un fichier au niveau de chaque service contractant comprenant des informations détaillées d’ordre technique, commercial, financier et sur la qualité de la relation commerciale établie avec le service contractant ;

• un fichier sectoriel concernant les « opérateurs économiques qui entretiennent des relations commerciales avec plusieurs services contractants du secteur » ;

• un fichier national « dont les informations doivent permettre à l'observatoire économique de la commande publique d'exercer ses attributions en matière d'information des services contractants et en matière d'orientation des commandes publiques ».

Par ailleurs, comme mentionné au chapitre 2, le cadre réglementaire prévoit l’exclusion définitive ou temporaire de fournisseurs dans certains cas, notamment en cas de défaillance après avoir fait l’objet de décisions de résiliation aux torts exclusifs de leurs marchés par des services contractants. D’après l’arrêté du 19 décembre 2015 fixant les modalités d’inscription et de retrait de la liste des opérateurs économiques interdits de participer aux marchés publics, la liste est notifiée à l’ensemble des services contractants ou affichée sur le portail électronique des marchés publics. Les discussions menées lors des missions exploratoires de l’OCDE ont confirmé que les services contractants tentent de s’assurer, dans la pratique, que les marchés ne sont pas attribués à des entreprises figurant sur la liste des entreprises défaillantes dans leur secteur et qu’un fichier existe au niveau de chaque service contractant et sectoriel. Cependant, les services contractants n’ont aucune garantie quant à la mise à jour du fichier sectoriel. Par ailleurs, aucun fichier national n’a été développé. Sans la mise en place du portail électronique il est difficile de diffuser une liste actualisée et centralisée à tous les services contractants. En attendant la mise en place effective du portail, le ministère des Finances pourrait publier sur son site internet la liste des entreprises défaillantes et s’assurer de sa mise à jour, En effet cette mission est conforme aux prérogatives de la Division des marchés publics. De plus, l’Algérie devrait s’assurer de la mise en place du fichier national afin d’obtenir une base de donnée des opérateurs économiques au niveau national. La disponibilité de ce fichier sera également facilitée par la mise en place du portail électronique des marchés publics.

Vers une collecte de données via un système d’information électronique

Afin de recueillir des informations cohérentes, actualisées et fiables sur le système de passation des marchés publics, l’utilisation de portails électroniques des marchés publics est indispensable. En effet, la transmission manuelle des données est inefficiente. L’expérience de certains pays, tels que l’Allemagne, montre que la transmission manuelle de fiches statistiques par les services contractants (y compris par courrier électronique) est insatisfaisante et entraîne des problèmes de qualité des données (interprétations divergentes des catégories statistiques) et de données manquantes (retards ou omissions). Cette expérience est l’une des raisons de réformes dans plusieurs pays, y compris en Allemagne, qui prévoient une transition vers un système d’échange automatisé de données depuis les systèmes électroniques des services contractants (OCDE, à paraître[59]). Dès lors, dans la plupart des pays de l’OCDE, les portails électroniques des marchés publics permettent d’alimenter une base de données via un échange automatique de donnée. Cette collecte automatisée permet de fournir des données fiables qui peuvent être utilisées pour l’évaluation des nouveaux besoins et le pilotage stratégique du système de passation des marchés publics. Ces données permettent de mesurer des indicateurs clés du système des marchés publics, afin de comparer la performance des services contractants entre eux et de détecter des irrégularités, des anomalies ou des cas de fraude (OCDE, 2016[25]).

En Algérie, l’article 214 du DMP prévoit l’établissement de fiches statistiques par les services contractants et leur transmission à l’ARMP. C’est un premier pas vers la collecte systématique de données concernant les marchés publics de l’ensemble du pays. Cependant, l’expérience de certains pays comme l’Allemagne suggère que les risques d’erreurs ou de données manquantes dans le cadre d’un tel système sont considérables. Dès lors, l’Algérie gagnerait à mettre en place un système national de passation électronique des marchés publics qui permettrait la collecte automatisée et systématique des données nécessaires à l’évaluation de la commande publique (recensement économique de la commande publique).

Pour la mise en place d’une nomenclature d’achat unifiée pour toute l’Algérie

Une nomenclature codifiée et unique permet de standardiser les références utilisées par les services contractants pour décrire l’objet d’un marché. Dans une nomenclature, un code unique est associé à un produit ou un service. L’utilisation de ces nomenclatures permet donc aux opérateurs économiques d’identifier plus rapidement les opportunités d’achat dans leur secteur d’activité. Elle est indispensable au recensement économique de la commande publique, car elle facilite grandement l’analyse de données agrégées sur les marchés publics dans l’ensemble d’un pays. À titre d’exemple, dans les pays de l’UE, le code CPV (Common Procurement Vocabulary, ou vocabulaire commun pour les marchés publics) est d’utilisation obligatoire depuis le 1er février 2006 (encadré ‎4.10) (SIMAP, 2008[60]).

Il existe également d’autres systèmes de classification dans le domaine des marchés publics, notamment la nomenclature UNSPSC (United Nations Standard Products and Services Code, ou code de classification des produits et services des Nations Unies) développée sous l’égide du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD). Il s’agit d’une nomenclature à huit chiffres pour classifier à la fois les produits et les services, qui comprend 87 477 catégories distinctes de produits et services (UNSPSC, 2017[63]). L’UNSPSC est utilisée par les Nations Unies pour ses achats (portail d'achats commun du système des organismes des Nations Unies) et par certains pays pour leurs marchés publics, comme par exemple le Canada (Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC), 2018[64]).

En parallèle de la mise en place du système d’information électronique des marchés publics, l’Algérie devrait mettre en place un système de nomenclature codifiée et unique qui permettrait, d’une part, d’améliorer l’accès des fournisseurs aux opportunités de marchés publics et, d’autre part, de collecter des données cohérentes et fiables concernant différentes catégories d’achat. Une telle nomenclature unifiée devrait être intégrée au système d’information des marchés publics.

Deux options sont possibles pour l’Algérie : la mise en place de sa propre nomenclature inspirée des grandes nomenclatures mondiales, ou l’adoption d’une nomenclature existante. Dans ce dernier cas, il serait souhaitable d’opter pour la version actualisée de la nomenclature européenne qui devrait être disponible prochainement.