copy the linklink copied!2. Préserver l’intégrité du système de passation des marchés publics en Algérie

2.1.1. Développer une stratégie nationale et clarifier les standards d’intégrité dans les marchés publics

De nombreux pays, essentiellement parmi les économies émergentes, ont développé des stratégies de lutte contre la corruption afin de mettre en œuvre des politiques multidimensionnelles coordonnées et effectives (UNDP, 2014[8]). Pour obtenir des résultats concrets, l’OCDE recommande de développer une approche stratégique :i) en fixant des objectifs et des priorités stratégiques pour le système d’intégrité publique qui reposent sur une approche des violations des normes d’intégrité publique axée sur les risques, et tenant compte des facteurs qui jouent un rôle dans l’efficacité des politiques d’intégrité publique ; et ii) en élaborant des éléments de référence et des indicateurs, et en recueillant des données fiables et pertinentes sur le niveau de mise en œuvre, de performance et d’efficacité générale du système d’intégrité publique (OCDE, 2017[4]).

En Algérie, la loi n° 06-01 du 20 février 2006 a prévu la création de l’Organe national de prévention et de lutte contre la corruption (ONPLC) afin de mettre en œuvre la stratégie nationale en matière de lutte contre la corruption. Suite à sa mise en place en 2011, cinq ans après la promulgation de la loi n°06-01, l’Algérie a établi un plan d’action du gouvernement pour 2012-14 qui incluait des mesures pour la lutte contre la corruption. Bien que ce plan d’action ne soit pas disponible en ligne et qu’il n’ait pas été transmis à l’équipe OCDE, un rapport de l’Office des Nations Unies contre la drogue et le crime (UNODC) mentionne qu’il comprend des dispositions relatives aux marchés publics, y compris par exemple l’amélioration de la transparence dans le traitement des marchés publics et l’introduction de l’obligation de déclaration de probité dans les procédures de soumission aux marchés publics (UNODC, 2015[9]). Depuis ce plan d’action, aucune stratégie ou plan d’action n’ont été développés ou mis à jour. Cependant, d’après les entrevues réalisées lors des missions exploratoires, l’ONPLC développe actuellement une stratégie nationale pour préserver l’intégrité et lutter contre la corruption.

Désigner un chef de file et adopter une approche collaborative pour le développement de la stratégie de lutte contre la corruption

Le développement de la stratégie pour préserver l’intégrité dans les marchés publics nécessite la participation de différentes parties prenantes afin d’assurer la mise en place effective de mesures relatives aux compétences fondamentales de chacune des parties prenantes. Par ailleurs, leurs connaissances et expériences sont des contributions pertinentes pour la définition d’une vision nationale d’un système d’intégrité. La participation des différentes parties prenantes contribue donc à assurer une compréhension commune des priorités et une appropriation de la stratégie (OCDE, 2019[14]).

En Algérie, selon l’approche choisie par le pays (développer une stratégie spécifique pour l’intégrité dans les marchés publics qui découlerait d’une stratégie nationale ou développer une stratégie nationale prenant en compte les spécificités des marchés publics), l’entité « cheffe de file » peut être différente. En effet dans le premier cas, le chef de file pour la stratégie relative aux marchés public pourrait être l’Autorité de régulation des marchés publics et des délégations de service public (ARMP) en raison de ses attributions réglementaires et de sa connaissance des spécificités du domaine. Dans le second cas, le chef de file devrait être l’ONPLC, conformément à son mandat, qui est de proposer une politique globale de prévention de la corruption. Cependant, l’ARMP n’a toujours pas été mise en place plus de trois ans après l’entrée en vigueur du DMP. L’Algérie devrait donc mettre en place l’ARMP afin de renforcer la stratégie et la politique de lutte contre la corruption dans les marchés publics en coordination avec les autres entités en charge de ces politiques.

Divers acteurs doivent contribuer au développement et à la mise en place de la stratégie (graphique ‎2.4).Tout d’abord, les autorités impliquées dans la conception et la mise en œuvre de la politique nationale d’intégrité et de lutte contre la corruption, en particulier l’ONPLC et l’Office central de répression de la corruption. Un projet de loi visant à dissoudre l’OCRC a été adopté par le Conseil des Ministres le 27 décembre 2018. L’OCRC serait remplacé par un pôle pénal financier créé à la Cour de justice d’Alger et dont la compétence s’étend au niveau national (ALG24, s.d.[15]). Par ailleurs, la Cellule de traitement du renseignement financier (CTRF), chargée de lutter contre le financement du terrorisme et le blanchiment d'argent, peut également jouer un rôle important.

L’implication du ministère de la Justice est également nécessaire afin de prévoir une définition pénale des cas d’atteinte à l’intégrité qu’il devra instruire et des éventuelles sanctions applicables. Le ministère de la Fonction publique devra également prendre part au développement de la stratégie car celle-ci peut avoir des conséquences sur des éléments relevant de sa compétence, comme par exemple les sanctions administratives et les actions de sensibilisation et de renforcement de capacité des agents publics sur les problématiques d’atteinte à l’intégrité. Enfin, le volet formations nécessite l’implication du ministère de l’Enseignement supérieur et des Instituts de formation.

Des agents chargés de la passation des marchés publics peuvent intervenir en tant qu’experts du système de marché public pour mettre en avant les procédures exposées aux plus grands risques afin que la stratégie prévoie des mesures permettant aux agents exposés de s’en prémunir.

Les organes de contrôle interne et externe contribueront au développement de la stratégie en soulignant les failles récurrentes et constatées et en veillant à leur correction. La société civile devra également être mise à contribution, conformément à l’article 15 de la loi 06-01 du 20 février 2006, qui stipule en effet que la société civile doit prendre part à la transparence des processus de décision et la gestion des affaires publiques, être sensibilisée à la corruption (notamment grâce à des programmes d’enseignement et d’éducation), et que les médias et le public doivent avoir accès aux informations concernant la corruption.

Enfin, le secteur privé doit être mis à contribution, notamment afin de s’assurer que la stratégie développée réponde aux besoins des fournisseurs potentiels en termes de sensibilisation à l’intégrité, et que les attentes et les valeurs du secteur public en la matière soient bien comprises par le secteur économique.

En conclusion, l’Algérie gagnerait à impliquer l’ensemble des parties prenantes pour le développement de la stratégie d’amélioration de l’intégrité et de lutte contre la corruption, y compris dans le domaine des marchés publics.

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Graphique 2.4. Acteurs à impliquer dans le développement d’une stratégie de lutte contre la corruption dans le domaine des marchés publics

2.1.2. Clarifier les rôles institutionnels des autorités impliquées dans le système d’intégrité des marchés publics et accroître la transparence de leurs activités

La lutte contre la corruption ne consiste pas seulement à diagnostiquer des problèmes et à appliquer des solutions individuelles. Elle nécessite une approche globale du secteur public et de toute la société. À cette fin, toutes les entités publiques doivent être dotées de responsabilités claires et de capacités appropriées (OCDE, 2017[16]).

Les politiques de lutte contre la corruption ciblent notamment les groupes d’intérêt qui tentent d’influencer les processus de prise de décision. Les institutions en charge de la lutte contre la corruption doivent donc être protégées de toute influence politique indue, en particulier lors de changements de gouvernement. Par ailleurs, les politiques de lutte contre la corruption et de protection de l’intégrité, en particulier les mesures préventives, ont généralement besoin de temps pour que leur impact se révèle : cela renforce la nécessité de garantir leur indépendance et la continuité de leurs activités (OCDE, 2017[16]).

2.2.1. Développer et mettre en place un code de conduite pour les agents en charge de marchés publics

Reconnaissant l’importance de l’intégrité en tant que responsabilité individuelle mais également des institutions publiques, de nombreux pays ont développé des codes de conduite afin d’établir les normes et les exigences en matière de bonne conduite des fonctionnaires et agents publics. La plupart des pays possèdent un code de conduite à destination de l’ensemble des agents publics, et certains ont développé un code de conduite spécifique pour les agents chargés des marchés publics en reconnaissant les risques spécifiques de ce domaine. Celui-ci établit non seulement les exigences minimales mais promeut également les intérêts publics et encourage des normes de conduite élevées, une bonne gouvernance et le respect des valeurs de la fonction publique (OCDE, 2017[16]). L’encadré ‎2.3 propose des conseils pour renforcer la qualité et la pertinence d’un code de conduite.

En Algérie, l’article 88 du DMP prévoit un code d’éthique et de déontologie des agents publics intervenant dans le contrôle, la passation et l’exécution des marchés publics et des délégations de service public. Cette bonne pratique inclut non seulement les acheteurs publics, mais aussi l’ensemble des agents publics impliqués dans les marchés publics.

Un projet de code d’éthique et de déontologie des agents publics chargés de la passation des marchés publics a été préparé par l’ONPLC à l’intention des services du ministère des Finances et à leur demande suite à l’adoption du décret présidentiel précédent sur les marchés publics, datant de 2010. Cependant, bien que ce projet de code soit publié sur le site de l’ONPLC, il n’a jamais été adopté et donc mis en application (ONPLC, s.d.[22]). Par ailleurs, les discussions menées avec l’ONPLC lors des missions exploratoires de l’équipe de l’OCDE ont confirmé que l’ONPLC élabore un code de conduite, en coordination avec la direction générale de la fonction publique. Afin de se conformer à son cadre réglementaire et d’assurer des normes d’intégrité communes dans le secteur public, l’Algérie devrait développer et adopter le code d’éthique et de déontologie pour les agents publics impliqués dans les marchés publics, en prenant en compte les risques spécifiques à ce domaine. Ce code de d’éthique pourra être aligné avec le code de conduite des agents publics en cours d’élaboration par l’ONPLC et la direction générale de la fonction publique afin d’établir des valeurs et normes commune d’intégrité. De plus, afin de renforcer la pertinence et l’impact de ce code, l’Algérie pourrait consulter les agents publics impliqués dans les marchés publics pour assurer un « sentiment d’appropriation », mieux comprendre les dilemmes éthiques et les risques d’atteinte à l’intégrité dans les marchés publics.

L’Algérie rencontre des difficultés d’identification des agents impliqués dans le cycle de passation des marchés publics (voir chapitre 6). Elle doit donc clairement identifier ces agents et leur responsabilité dans le processus : en effet, en plus des agents en charge de la rédaction des cahiers des charges et des documents administratifs et juridiques, ce code doit s’appliquer aux membres des commissions des marchés, des commissions d’ouverture des plis et d’évaluation des offres, ainsi qu’aux agents impliqués dans le suivi d’exécution des contrats publics. Le champ d’application de ce code peut même inclure le secteur privé, ce qui permettrait le partage de valeurs communes. C’est pourquoi des pays comme le Canada ont développé un code de conduite unique pour les agents publics en charge des marchés publics et les fournisseurs(voir encadré ‎2.4).En tout état de cause, l’Algérie devrait s’assurer de communiquer les valeurs du secteur public au secteur privé afin que ce dernier soit conscient des attentes du secteur public.

Par ailleurs, le DMP prévoit l’obligation de signer la déclaration de probité par tous les soumissionnaires. Cette déclaration prévoit que le soumissionnaire : i) s’engage à ne recourir à aucun acte ou manœuvre dans le but de faciliter ou de privilégier le traitement de son offre au détriment de la concurrence loyale ;et ii) s’engage à ne pas s’adonner à des actes ou à des manœuvres tendant à promettre d’offrir ou d’accorder à un agent public, directement ou indirectement, soit pour lui-même ou pour une autre entité, une rémunération ou un avantage de quelque nature que ce soit, à l’occasion de la préparation, de la négociation, de la passation, de l’exécution ou du contrôle d’un marché public ou d’un avenant. Cependant aucune statistique ou information n’est disponible quant à l’efficacité de ce mécanisme. L’Algérie devrait donc mener des actions de sensibilisation afin que ces déclarations ne soient pas remplies comme un document administratif mais comme un document juridique démontrant l’engagement du secteur privé à respecter les valeurs du secteur public. Par ailleurs, la Commission d’ouverture et d’évaluation des plis devra s’assurer que ces fournisseurs ne sont pas dans la liste des fournisseurs exclus temporairement ou définitivement.

2.2.2. Une gestion efficace des conflits d’intérêts dans le système de passation des marchés publics

L’environnement du secteur public changeant rapidement, les conflits d’intérêts seront toujours une source de préoccupation, en particulier dans le domaine des marchés publics. Une politique moderne de gestion des conflits d’intérêts devrait donc s’efforcer de trouver un équilibre en déterminant les risques qui menacent l’intégrité des organismes publics et des agents publics, en interdisant les formes de conflit d’intérêts inacceptables, en gérant convenablement les situations de conflit, en sensibilisant les organismes publics et les agents publics à l’incidence de ce type de conflits et en veillant à ce que des procédures efficaces soient mises en place pour identifier, divulguer, gérer et favoriser un règlement adéquat de ces situations de conflit d’intérêts. (OCDE, 2003[24])

L’identification et la gestion adéquate des conflits d’intérêts figurent parmi les premières étapes du renforcement de l’intégrité et de la transparence du secteur public. Les pays membres de l’OCDE disposent de politiques, règles et procédures pour assurer la gestion efficace des conflits d’intérêts dans le secteur public. Les interactions étroites entre le secteur public et le secteur privé dans la passation des marchés publics, et les enjeux financiers importants impliqués dans ces marchés engendrent des risques de conflits d’intérêts (OCDE, 2017[16]), c’est pourquoi près de la moitié des pays de l’OCDE ont élaboré des politiques ou des règles spécifiques à la gestion des conflits d’intérêts dans les marchés publics. (OCDE, 2016[2])

2.2.3. La gestion efficace et la transparence du système d’exclusion des fournisseurs (Blacklisting)

L’exclusion des fournisseurs ayant des pratiques nuisant à l’intégrité du système montre une détermination forte et des objectifs concrets des gouvernements à lutter contre la corruption et préserver l’intégrité dans les marchés publics. Ce système fonctionne en tant que sanction envers les fournisseurs corrompus ou responsables d’actes d’atteinte à l’intégrité. C’est une pratique adoptée non seulement par les gouvernements, mais également par les banques et les institutions multilatérales de développement (de Koker et Harwood, 2015[30]). L’encadré ‎2.6 décrit le système en place au Canada.

En Algérie, conformément aux bonnes pratiques internationales, le cadre réglementaire régissant les marchés publics prévoit un système d’exclusion des fournisseurs. En effet, les articles 75 et 89 du DMP énoncent les situations pour lesquelles les opérateurs économiques peuvent être inscrits sur la liste des opérateurs économiques interdits de participer temporairement ou définitivement aux marchés publics (voir encadré ‎2.7).

Dans certains cas, en particulier en cas de corruption, en plus de l’inscription temporaire ou définitive du fournisseur sur la liste des opérateurs économiques interdits de participer aux marchés publics, le marché en cause ou l’avenant est résilié ou annulé. D’après le DMP et l’arrêté du 19 décembre 2015 fixant les modalités d’inscription et de retrait de la liste des opérateurs économiques interdits de participer aux marchés publics, la liste est tenue par l’ARMP, qui n’a toujours pas été mise en place. La liste est par ailleurs notifiée à l’ensemble des services contractants ou affichée sur le portail électronique des marchés publics, lequel n’a également toujours pas été mis en place. Par conséquent, cette liste n’est pas disponible en ligne.

D’après les missions exploratoires de l’OCDE, le ministère des Finances n’a recensé que quelques cas d’exclusion depuis un an, essentiellement dans les wilayas, et principalement pour des motifs de défaillances répétées et non d’atteinte à l’intégrité. Étant donné les volumes financiers en jeu et le haut risque d’atteinte à l’intégrité dans les marchés publics, l’inexistence d’opérateurs exclus pour cas d’atteinte à l’intégrité démontre les lacunes du système et son efficacité limitée pour atteindre les objectifs initiaux. C’est pourquoi, en attendant la mise en place de l’ARMP, le ministère des Finances devrait assurer la mise à jour effective de la liste d’exclusion des opérateurs économiques en coordination avec les services contractants et les autres corps de contrôle. Ceci pourrait se faire au travers d’une circulaire du ministère des Finances à destination de tous les services contractants soumis au DMP. Il devrait par ailleurs s’assurer de la disponibilité en ligne de cette liste, qui devrait inclure les informations sur l’identité des opérateurs économiques et les motifs de leur exclusion, comme c’est le cas par exemple aux États-Unis avec le système de listes d’exclusion (Excluded Parties Lists System). Cette liste pourrait être disponible sur le site web du ministère des Finances.

2.2.4. Renforcer les capacités dans le domaine de l’intégrité dans les marchés publics

Les actions de renforcement des capacités en matière d’intégrité fournissent des conseils pratiques sur les comportements éthiques dans des situations où les règles officielles n’apportent pas de réponses claires sur la manière de se comporter dans des situations sensibles ou de dilemme éthique. Ces actions sont particulièrement nécessaires dans les contextes caractérisés par des niveaux de corruption élevés, où de nombreuses situations ne sont pas, ou ne peuvent pas être, définies par des règles officielles. Ainsi, les agents impliqués dans les marchés publics doivent bénéficier d’actions de renforcement des capacités spécialisées afin non seulement d’atténuer les risques de corruption, mais aussi de promouvoir des valeurs de service public (OCDE, 2019[14]).

En Algérie, l’ARMP est chargée du renforcement des capacités dans les marchés publics (voir chapitre 6), mission qui comprend également le domaine de l’intégrité, mais elle n’a toujours pas été mise en place. Les actions de renforcement de capacités sont donc principalement menées par l’Institut supérieur de gestion et de planification (ISGP) dans le cadre de formations dans le domaine des marchés publics. L’offre de formation actuelle, en particulier celle de l’ISGP, ne couvre que de façon très limitée les aspects liés à l’intégrité dans les marchés publics. En effet, seul un certificat de maîtrise en réglementation des marchés publics inclut un module dédié à la déontologie et la prévention du risque pénal dans les marchés publics. Cela ne représente qu’un volet de l’intégrité dans les marchés publics. En effet, il ne s’agit pas simplement d’éviter les risques pénaux, mais surtout de promouvoir une bonne gouvernance et l’adhésion aux valeurs de service public.

Par ailleurs, l’ONPLC a également des attributions en termes de sensibilisation sur les risques de corruption, y compris dans le domaine des marchés publics. D’après les discussions menées avec l’ONPLC lors des missions exploratoires de l’OCDE, dans le cadre de son plan d’action 2012-14, l’organe a organisé quelques activités de sensibilisation et formation sur la lutte contre la corruption dans les marchés publics, cependant aucune donnée chiffrée n’a été transmise. De plus, l’ONPLC a affirmé avoir lancé en avril 2018, des sessions de formation générale sur la lutte contre la corruption au profit des 800 agents publics issus de 22 départements ministériels et exécutifs des wilayas. Par ailleurs, des initiatives au niveau local ont également vu le jour, par exemple, dans le cadre de la mise en œuvre du Programme national de sensibilisation et de formation anti-corruption dans le grand sud, l’ONPLC, en partenariat avec les autorités locales de la wilaya de Tamanghasset, a organisé du 25 au 27 décembre 2018 une session de formation sur les risques de corruption dans les marchés publics (ONPLC, 2019[32]). La mise en place de ces actions est positive, cependant des actions plus ciblées par domaine de risque et adoptant une approche plus positive de promotion des normes et valeurs d’intégrité pourrait avoir un impact plus positif. L’Algérie gagnerait donc à intégrer structurellement, dans toutes les actions de renforcement des capacités dans le domaine des marchés publics, un module consacré aux normes et valeurs d’intégrité, ainsi qu’aux mécanismes de lutte contre la corruption.

Par ailleurs, l’ISGP développe actuellement un module d’enseignement à distance (e-learning) avec l’ONPLC sur le thème de la prévention et de la lutte contre la corruption, qui sera disponible en français et en arabe. Cette initiative permettra de former un maximum d’agents publics et couvrir l’ensemble du territoire. L’ONPLC et l’ISGP devraient s’assurer de la disponibilité de ce module dans les plus brefs délais et de la mise à jour de ce module compte tenu des changements réglementaires prévus prochainement dans le domaine de la lutte contre la corruption et de l’intégrité, mais également de l’émergence de nouveaux risques dans ce domaine.

2.2.5. Favoriser la participation transparente et effective de toutes les parties prenantes du système de marchés publics, y compris le secteur privé et la société civile

Une bonne gouvernance des marchés publics nécessite une collaboration entre toutes les parties prenantes impliquées dans le système, y compris le secteur privé et la société civile, qui peuvent jouer un rôle de surveillance et de contrôle des marchés publics. En agissant comme une sorte de contrôle social direct sur les activités du gouvernement, la société civile et les citoyens peuvent renforcer la transparence des activités du gouvernement et rétablir la confiance du public dans le système (OCDE, 2018[20]). La nécessité d’engager le secteur privé et la société civile pour développer une culture d’intégrité est également soulignée dans la Recommandation du Conseil de l’OCDE sur les marchés publics et dans la Recommandation du Conseil de l’OCDE sur l’intégrité publique.

En effet, il existe un lien étroit entre la corruption et le degré́ de faculté́ dont jouissent les organisations de la société́ civile à travailler sur et influencer les politiques publiques (Transparency International[7]). La participation de toutes les parties prenantes dans le système de marchés publics peut contribuer à favoriser non seulement la responsabilité des agents publics en agissant comme un corps de contrôle, mais également à renforcer l’intégrité dans toute la société en établissant et appliquant les valeurs et les normes du secteur public, y compris dans le système des marchés publics. De nombreux pays ont mis en place des mécanismes permettant de promouvoir la participation de la société civile dans les marchés publics (voir l’exemple du Mexique dans l’encadré ‎2.8).

La participation de la société civile est également soulignée dans le cadre réglementaire de l’Algérie. L’article 15 de la loi relative à la prévention et à la lutte contre la corruption énonce que la participation de la société civile est encouragée notamment à travers : la transparence des processus de décision ; les programmes de sensibilisation et d’éducation ; et l’accès effectif à l’information concernant la corruption par des médias et du public.

Cependant, en Algérie, le système actuel connaît deux lacunes principales. D’une part, il ne comporte aucune disposition visant à intégrer la société civile dans les processus de passation des marchés publics. D’autre part, lors des missions exploratoires de l’OCDE, certaines associations de la société civile travaillant dans le domaine de la lutte contre la corruption ont mentionné des difficultés à obtenir une accréditation du gouvernement. En effet, la Constitution de l’Algérie reconnaît le droit de réunion, mais de nombreuses études soulignent la limitation et les obstacles posés au développement de la société civile de par les multiples exigences de la loi et le manque de cohérence de son application (Ambassade des États-Unis en Algérie, 2016[35]).L’Algérie gagnerait donc à s’assurer de la participation des acteurs non publics dans le système tout au long du cycle de passation des marchés publics afin d’assurer son intégrité et sa transparence.

2.2.6. Un système efficace de signalement de cas d’atteinte à l’intégrité

Afin d’assurer l’intégrité dans le secteur public, y compris dans le domaine des marchés publics, l’OCDE recommande de mettre en place des dispositifs clairs pour le signalement aux autorités compétentes des soupçons crédibles de violation de ces lois et réglementations, sans crainte de représailles (OCDE, 2015[3]). Ces dispositifs doivent pouvoir être utilisés par toutes les parties prenantes, y compris la société civile et les citoyens.

Par ailleurs, il est de la responsabilité des pouvoirs publics d’établir des procédures claires pour signaler les comportements fautifs, par exemple un bureau des réclamations interne, une ligne d’appel directe, un médiateur extérieur ou un système de déclaration électronique protégeant l’anonymat de la personne qui signale une anomalie tout en permettant les demandes d’éclaircissements. L’une des principales difficultés est d’assurer la protection des fonctionnaires qui signalent une anomalie contre les représailles, en particulier au moyen d’une protection juridique, de la protection des informations relatives à leur vie privée, de l’anonymat, ou de la création d’une commission de protection. Il faut en même temps veiller tout particulièrement à ce que la gestion des réclamations soit bien documentée et impartiale pour éviter de nuire indûment à la réputation des personnes touchées par les allégations (OCDE, 2011[36]).

Dans les marchés publics, plusieurs personnes ou parties prenantes peuvent être amenées à signaler des cas d’atteinte à l’intégrité : les corps de contrôle, les institutions publiques, les citoyens, les agents publics, mais également les opérateurs économiques. Le cadre réglementaire algérien régissant la lutte contre la corruption ne prévoit aucune disposition claire quant aux mécanismes de signalement des cas d’atteinte à l’intégrité. En effet, l'OCRC peut être saisi par l’Inspection générale des finances, la CTRF, les Commissions des marchés ou encore les services de police, mais pas par les citoyens. Bien que cela ne soit pas prévu dans le cadre réglementaire, l’ONCPL a mentionné lors des missions exploratoires de l’OCDE la possibilité pour les citoyens ou toute autre partie prenante de lui signaler des cas d’atteinte à l’intégrité. Seuls les cas dûment documentés et justifiés sont transmis à la justice. Aucune donnée statistique n’a été partagée sur ce sujet.

Par ailleurs, le système actuel ne prévoit aucune disposition pour protéger les lanceurs d’alerte, ce qui n’est pas conforme à la CNUCC et n’encourage pas le signalement. Cependant, l’Algérie prépare actuellement un projet de loi intégrant des dispositions relatives à la protection des lanceurs d’alerte. Le gouvernement algérien devrait donc mettre en place un système de signalement de cas d’atteinte à l’intégrité garantissant l’anonymat tout en protégeant la personne qui fait le signalement.

2.3.1. Accroître l’efficacité du système de contrôle appliqué aux marchés publics

Un système de surveillance robuste comprend des institutions ainsi que des fonctions de contrôle internes et externes relevant des trois pouvoirs du gouvernement : l’exécutif, le législatif et le judiciaire. Le partage clair et efficace de leurs rôles constitue donc un élément clé afin de favoriser la responsabilité et la reddition des comptes tout en s’assurant de l’efficacité tout au long du cycle de passation des marchés publics, comme le souligne la Recommandation du Conseil de l’OCDE sur les marchés publics, (OCDE, 2015[3]). Deux types de contrôles sont généralement identifiés : les contrôles internes et les contrôles externes. Cette distinction dépend de l’appartenance de l’organe ou de l’entité de contrôle au pouvoir exécutif (entité publique, ministères, tutelle, etc.) ou au pouvoir législatif ou judiciaire. Il est également possible de définir les contrôles externes comme ceux effectués par des organismes « en dehors » de l'entité, bien qu’appartenant au pouvoir exécutif (INTOSAI, 2004[37]). En Algérie, c’est cette dernière définition qui est retenue dans le cadre de cette analyse.

Le DMP définit trois types de contrôles appliqués aux processus de passation des marchés publics : le contrôle interne, le contrôle externe a priori et le contrôle externe a posteriori, qui interviennent à différentes étapes du processus, comme l’illustre le graphique ‎2.5.

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Graphique ‎2.5. Le système de contrôles appliqués aux marchés publics en Algérie

Source : DMP

Établir un système effectif des trois lignes de maîtrise afin d’améliorer le système de contrôle interne

Le terme « système de contrôle interne » décrit l'ensemble des processus et mécanismes mis en œuvre par le management, la hiérarchie et le personnel d'une entité destinés à fournir une assurance raisonnable quant à la réalisation d’objectifs liés aux opérations, au reporting et à la conformité (COSO, 2013[38]).

Le système de contrôle interne distingue trois lignes de maîtrise au niveau de chaque entité publique, qui représentent des acteurs ou des fonctions chargés du système de contrôle interne (voir graphique ‎2.6). La première ligne de maîtrise concerne ceux qui mettent en œuvre les processus opérationnels et gèrent au quotidien les risques associés. La seconde ligne de maîtrise, le management, instaure des fonctions pour s'assurer que la première ligne de maîtrise est bien conçue et effective. Chacune de ces fonctions est, dans une certaine mesure, indépendante de la première ligne de maîtrise, mais il s'agit, par nature, de fonctions support du management. La troisième ligne est constituée par ceux qui donnent une assurance raisonnable et indépendante sur l’efficacité des processus et des mécanismes de contrôle interne, il s’agit de la fonction de l’audit interne (IIA, 2013[39]).

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Graphique 2.6. Le modèle des trois lignes de maîtrises du contrôle interne 

Source : adapté de (OCDE, 2016[40]).

Le DMP ne mentionne que la Commission d’ouverture des plis et d’évaluation des offres comme mécanisme de contrôle interne spécifique aux marchés publics. Constituée par le service contractant, la commission effectue un travail administratif et technique qu’elle soumet au service contractant chargé d’attribuer le marché, de déclarer l’infructuosité de la procédure ou son annulation ou l’annulation de l’attribution provisoire du marché. Elle émet à ce titre, un avis motivé. Les services contractants peuvent instituer sous sa responsabilité un comité technique chargé de l’élaboration du rapport d’analyse des offres pour les besoins de la commission d’ouverture des plis et d’évaluation des offres, qui constituera un mécanisme de contrôle interne supplémentaire. Bien que ces mesures soient bien des mécanismes de contrôle internes, ils sont insuffisants et non exhaustifs.

Si l’on transpose le modèle des trois lignes de maîtrise dans le système de passation des marchés publics en Algérie, pour chaque entité publique, la première ligne de maîtrise est composée par les agents en charge de la rédaction des spécifications techniques de la rédaction des documents d’appel d’offres et du suivi d’exécution du marché. La commission d’ouverture des plis et d’évaluation des offres, ainsi que le comité technique, font partie de la seconde ligne de maîtrise (ainsi que de nombreuses autres fonctions, financières, budgétaires, etc.).La responsabilité de la troisième ligne de maîtrise dans un système de contrôle interne – l’audit interne – qui est d’examiner, d’évaluer et de suivre l’adéquation et l’efficacité des processus et des mécanismes de contrôle interne (COSO, 2013[38]), n’est pas clairement attribuée dans le système algérien de passation des marchés publics. L’Algérie devrait donc établir un système effectif des trois lignes de maitrise afin d’améliorer son système de contrôle interne et donc l’efficacité des marchés publics. Pour cela le pays devra établir une fonction d’audit interne de façon à assurer la mise en place des processus de contrôle interne et leur efficacité pour atténuer les risques, y compris dans le domaine des marchés publics. Par ailleurs, l’Algérie devra également développer des lignes directrices ou une circulaire afin de clarifier différentes fonctions et mécanismes du contrôle interne dans le contexte algérien, et attribuer des rôles et des responsabilités claires à travers les trois lignes de maîtrise.

Par ailleurs, la Commission d’ouverture des plis et d’évaluation des offres procède à l’ouverture des plis en séance publique, en présence des soumissionnaires. Un des objectifs de cette commission et du comité technique est d’analyser et d’évaluer les offres d’une manière objective, et donc d’atténuer les risques d’atteintes à l’intégrité. Cependant, une telle interaction physique pourrait accentuer ces risques et, de surcroît, augmenter le risque de collusion (OCDE, 2012[41]). L’Algérie gagnerait à rendre cette étape électronique une fois le système électronique de passation des marchés publics est mis en place.

2.3.2. Développer une stratégie de management des risques

Un risque est une condition ou une circonstance future incertaine qui pourrait avoir un impact sur l’atteinte des objectifs si elle se produit (ISO, 2018[45]). Les risques pouvant impacter le bon fonctionnement du système de passation des marchés publics existent pour chacun des processus de chacune des phases du cycle de passation des marchés publics. En effet, les marchés publics sont confrontés à différentes catégories de risques, notamment les risques financiers, organisationnels, sociétaux, du marché, ainsi que les risques d’atteinte à l’intégrité. Le graphique ‎2.7 présente certains risques d’atteinte à l’intégrité tout au long du cycle de passation des marchés publics.

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Graphique ‎2.7. Risques d’atteinte à l’intégrité dans le processus de passation des marchés

Source : (OCDE, 2016[2]).

L’appréciation des risques dans les processus gouvernementaux et leur environnement, y compris dans les marchés publics, doit être la base d'un système de supervision et de contrôle. Un système de supervision et de contrôle basé sur une analyse des risques solide apporte plus d’efficience et d’efficacité en permettant de concentrer les contrôles sur les activités à hauts risques et en mettant en place des moyens de maîtrise des risques qui permettent de réduire l’impact ou la probabilité de ces risques. Ainsi, le management des risques englobe non seulement l’identification et l’évaluation des risques (y compris une évaluation de la nature, des causes et des conséquences potentielles des risques) mais également l’atténuation des risques avec une communication et un suivi appropriés (graphique ‎2.8).

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Graphique 2.8. Cycle de management des risques selon les standards internationaux (ISO 31000:2018)

Source : (ISO, 2018[45]).

Un processus de passation efficace et efficient est crucial pour permettre à l’acheteur public de mener à bien sa mission de fourniture des services et infrastructures essentiels aux citoyens. À cette fin, un système de contrôle effectif, basé sur une fonction solide de management des risques est essentiel et contribue également à préserver l’intégrité du processus de passation des marchés publics. La mise en place d’un cadre ou d’une stratégie de management des risques est nécessaire afin d’implanter une culture de risque dans l’environnement spécifique des marchés publics et de fournir les outils nécessaires aux entités publiques pour atténuer ces risques. Plusieurs pays et entités publiques ont mis en place de telles stratégies, c’est le cas par exemple de la Tunisie qui, avec le concours de l’OCDE, a développé une stratégie de management des risques spécifiques aux marchés publics (HAICOP, 2019[46]).

En Algérie, le management des risques est pris en charge par les différents organes de contrôle, notamment les commissions des marchés, les contrôleurs financiers et les comptables publics. Lors des missions exploratoires de l’OCDE, la Cour des comptes a affirmé avoir développé une cartographie des risques pour mener ses contrôles, qui couvre également le domaine des marchés publics. De plus, l’ONPLC, en coordination avec le ministère des Finances, a engagé une étude pour élaborer une cartographie des risques de corruption afin : d’établir des indicateurs standards de risques de corruption ;de comparer et évaluer la manière dont les risques sont circonscrits et traités et aider à choisir les bonnes approches ;de parfaire le mécanisme administratif permettant de contenir les risques de corruption ;et d’identifier la nature des risques qui persistent malgré la mise en place de stratégies destinées à les contenir. Cependant, cette cartographie ne couvre pas les marchés publics.

L’Algérie ne dispose pas de stratégie ou coordination centrale dans le domaine de management des risques dans les marchés publics pour les acheteurs publics. Afin d’améliorer l’efficience et l’efficacité du système de passation des marchés publics, l’Algérie devrait considérer le développement d’une stratégie de management des risques dans ce domaine en prenant en compte toutes les catégories de risques auxquelles les marchés publics peuvent être exposés.

2.3.3. Assurer un système de sanctions proportionnelles et effectives en cas d’atteinte à l’intégrité dans les marchés publics

Un système de sanction proportionnel et efficace suite à la détection d'un comportement illicite est un élément essentiel du système d'intégrité d'un pays. Les cadres réglementaires doivent donc prévoir un tel système pour les agents publics impliqués dans les activités de marchés publics, mais aussi pour le secteur privé.

Un système de sanction devrait agir comme un moyen de dissuasion pour les actes d’atteinte à l’intégrité ou de corruption, sans créer de crainte excessive ni une aversion au risque chez les parties prenantes (OCDE, 2018[47]). Les mécanismes de répression qui apportent des réponses appropriées pour tous les cas de violation présumée des normes d’intégrité incluent en général des sanctions à caractère disciplinaire, administratif, civil et/ou pénal (OCDE, 2017[4]). Par ailleurs, pour le secteur privé, en plus des sanctions pénales, d’autres sanctions peuvent être appliquées telles que l’annulation du contrat public ou l’exclusion de la participation aux marchés publics (voir section ‎2.2). L’analyse des sanctions disciplinaires et pénales appliquées peut également être utilisée pour améliorer les mécanismes de contrôle et de surveillance, mais aussi de prévention, afin de renforcer la stratégie d’intégrité dans les marchés publics (OCDE, 2017[16]). En effet, des statistiques élevées pour une catégorie précise de sanctions pourrait nécessiter des actions concrètes afin d’identifier les zones à haut risque et de mettre en place des actions afin de diminuer le nombre de cas.

En Algérie, des sanctions pénales sont prévues en cas d’actes portant atteinte à l’intégrité du système pour les agents publics, mais également pour les entreprises privées. En effet la loi relative à la prévention et à la lutte contre la corruption prévoit des sanctions pénales en cas d’atteinte à l’intégrité en relation directe ou indirecte avec les marchés publics allant de 6 mois à 20 ans d’emprisonnement et une amende allant de 50 000 à 2 000 000 DZD (dinars algériens), la peine la plus sévère étant prévue pour les cas de corruption dans les marchés publics (voir tableau ‎2.2).

Les sanctions disciplinaires sont prévues par le statut général de la fonction publique (SGFP) et les statuts particuliers spécifiques à chaque secteur. En effet, les fautes professionnelles donnent lieu à des sanctions disciplinaires proportionnelles à la gravité de la faute commise et sont définies comme énoncées au tableau ‎2.3.Par ailleurs, des commissions de recours, composées pour moitié de représentants de l’administration et pour moitié de représentants élus de fonctionnaires, sont instituées dans chaque entité publique. Ces commissions peuvent être saisies par le fonctionnaire, pour les sanctions disciplinaires des3^e et 4^e degré. Plusieurs de ces fautes professionnelles peuvent être liées aux activités de marchés publics.

Malgré l’existence dans le cadre réglementaire de sanctions pénales et disciplinaires, aucune statistique ou données ne sont disponibles quant à l’application effective de ces sanctions. L’Algérie devrait donc, d’une part, faire le nécessaire pour assurer l’application du système de sanction prévu dans le cadre réglementaire et, d’autre part, assurer l’analyse et la communication de ces données afin d’identifier les zones à haut risque dans le domaine des marchés publics et améliorer le système de contrôle.

2.3.4. Mettre en place un système équitable et transparent de recours et de contestation de l’attribution d’un marché

Un système de recours effectif permet aux opérateurs économiques de demander l’application des dispositions du cadre réglementaire régissant les marchés publics et de leurs droits dans le cas où une entité publique, volontairement ou involontairement, ne s’y est pas conformée (OCDE, 2011[48]). Toutes les parties prenantes dans le processus de marchés publics, y compris les fournisseurs, les soumissionnaires potentiels et la société civile, doivent avoir accès à des mécanismes efficaces d'examen et de recours si elles estiment que le processus d'acquisition a été effectué en violation du cadre réglementaire. De tels mécanismes assurent la bonne gouvernance des marchés publics et renforcent la confiance des entreprises dans le système de passation des marchés publics tout en veillant à ce que le processus des marchés publics soit équitable, transparent et conforme à la législation (OCDE, 2018[47]).

Dans un premier temps, les fournisseurs potentiels devraient pouvoir soumettre leur plainte à l’entité publique afin de prévenir les conflits et d’anticiper le coût d’une action quasi-judiciaire ou judiciaire (OCDE, 2011[36]). Dans certains pays, un comité indépendant de règlement des plaintes permet de résoudre les plaintes avant le recours à la voie judicaire. Par exemple, la Norvège dispose ainsi du KOFA (Klagenemnda for offentlige anskaffelser), un comité constitué de dix membres. Le recours à ce comité est payant afin d’éviter le dépôt abusif de plaintes. Bien que ses décisions ne soient pas contraignantes, il jouit d’une certaine notoriété et d’un respect qui rendent ce système efficace.

Par la suite, les entités publiques doivent pouvoir se retourner vers une autorité de recours, qui peut être spécialisée ou non dans les marchés publics. Les systèmes de recours doivent être rapides, efficaces, transparents et non discriminatoires ; ils doivent être analysés par un organisme indépendant de l’entité adjudicatrice et n’ayant aucun intérêt dans la procédure en question (OCDE, 2013[49]). Cette approche est appuyée sur le plan international par différentes organisations internationales (voir encadré ‎2.9).

En Algérie, les soumissionnaires peuvent déposer un recours auprès de la commission des marchés compétente dans les dix jours à compter de la première publication de l’avis d’attribution provisoire du marché, dans les cas suivants : attribution provisoire de marché, déclaration d’infructuosité d’un appel d’offres, annulation d’une attribution provisoire ou de l’appel d’offres (voir tableau ‎2.1).Par ailleurs, d’après le Code de procédure civile, le tribunal administratif peut être saisi par requête avant la conclusion d’un contrat en cas de manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la passation des contrats administratifs et des marchés. Le cadre réglementaire ne prévoit pas la possibilité dans un premier temps pour les opérateurs économiques insatisfaits ou mécontents d’une décision relative aux marchés publics de soumettre leurs plaintes à l’entité adjudicatrice. En effet cette approche permet d’éviter une action judicaire et peut être plus rapide et moins onéreuse (OCDE, 2011[48]). L’Algérie devrait considérer la possibilité de prévoir le recours auprès de l’entité adjudicatrice afin de contester les décisions relevant du domaine des marchés publics avant de recourir à d’autres moyens ou organismes.

La commission des marchés est composée de plusieurs membres, y compris des représentants du service contractant, ce qui implique que l’indépendance de l’entité de recours n’est pas assurée (OCDE, 2017[4]). De plus, cette même commission est également compétente pour examiner les projets de cahiers des charges et les projets de marchés, ce qui signifie qu’en cas de recours elle doit revoir ses propres décisions. Afin d’améliorer l’efficacité du système et de renforcer la confiance du secteur privé dans le système de passation des marchés publics dans son ensemble, l’Algérie devrait réformer son système de recours en assurant l’indépendance totale de l’organisme de recours. L’ARMP ou toute entité indépendante de la procédure pourrait jouer ce rôle.

Par ailleurs, des litiges peuvent survenir durant l’exécution des contrats, Une section du DMP est prévue pour le règlement des litiges à l’amiable (articles 153-155). Cependant, d’après le DMP, dans le cas où le règlement du litige n’a pas abouti, une procédure différente est prévue pour les partenaires cocontractants étrangers et nationaux. En effet, en cas de désaccord, le litige est soumis à l’examen du comité de règlement amiable des litiges compétent pour les partenaires cocontractants nationaux alors que pour les partenaires cocontractants étrangers, le recours est examiné par l’organe national de règlement des litiges qui fait partie de l’ARMP et des délégations de service public. Ceci peut remettre en cause le traitement équitable des fournisseurs. Par ailleurs, les membres des commissions de règlement amiable des litiges sont essentiellement des représentants du service contractant ou du pouvoir exécutif, ce qui remet en question la partialité des décisions rendues. L’Algérie gagnerait donc à instaurer un système de règlement des litiges similaire pour tous les fournisseurs, et à assurer l’impartialité et l’indépendance totale des commissions de règlements des litiges, lesquelles pourraient être constituées d’experts techniques et juridiques indépendants.